但凡改革，都会引起观念碰撞与利益冲突。殡葬改革在摒弃陋习的同时，直接挑战了社会公众在这一领域的传统思想。殡葬改革的顺利实施需要寻求多主体之间的利益平衡，缓和协调作为改革执行者的政府与作为改革参与者的社会公众之间的紧张关系，为此有必要探究其中的张力之所在，厘清殡葬改革中的几组关系。
（一）殡葬改革的界限：区分私人事务与公共事务
殡葬改革使政府比以前更密切、更广泛地介入人们的生活，对个人自治领域施加了一定的限制，而政府是否需要介入对殡葬的管理，一个重要的判断依据就在于殡葬是否或者在何种情况下属于公共事务。首先，公共事务必须有多主体在场，只涉及单一主体及其对象间的关系则无所谓公共性，并且多主体应指向同一对象，若各主体之间没有交集、不发生关系，则同样不具有公共性，而是单一主体与对象的关系，属于私人事务。其次，公共事务涉及的多主体乃是抽象化的资格，共享一套具有共识性的公共规则，而私人事务中涉及的多主体则是具体的个性化的个人，如亲人、朋友等，不由公共规则调整。公共事务涉及公共利益，但公共利益是一个模糊性概念，内涵具有变动性，需要结合具体情境进行阐释，并且为“自由”话语添加了限制性结构，而且增进公共利益并不是私权的积极义务。
1.属于个人事务的殡葬：对殡葬习俗的尊重
殡葬习俗作为传统文化的有机组成部分，深刻地反映着不同民族和区域的地理环境、宗教信仰、民俗文化与历史背景，是了解当地传统文化与社会风俗的重要渠道，也是政府制定各项地方政策所必须考虑的重要因素。
从历史层面来看，殡葬习俗一直是社会治理的重要手段，封建社会的历代统治者往往将主流宗教、礼仪、道德与殡葬活动相结合，对殡葬活动进行规范。例如将孝道贯穿于殡葬活动之中，使整个社会的伦理秩序得以稳固。在当代，殡葬中的等级观念被逐渐破除，但殡葬文化依旧发挥着社会教化与价值导向作用。在小农经济逐渐瓦解、家族结构松散化的背景下，对逝者遗体做恰当的安葬，并举行适当的追悼、祭奠活动，有利于维系家庭伦理关系及社会秩序的稳定。此外，殡葬活动的形式与规格、参与者的多寡等，还表达出逝者亲友、乡村邻里对逝者以及逝者家庭的评价，这种评价反过来又会给生者带来某种行为规范的效果，行为人需考虑其行为对整个家庭、家族未来可能带来的影响，因此起到了稳定乡村社会秩序之作用。与传统殡葬习俗相对的是现代文明，传统殡葬习俗有历史和文化的积淀，因栖身于习惯而具有强大的情感基础；现代殡葬文明反映变化了的客观情势，需要塑造新的公共秩序以继续维护公共利益。不论是传统的殡葬习俗还是现代的殡葬文明，它们都承载着人们的死亡观念，就个体意义上而言，两者实际上并无高下优劣之分，并且如果不限定于某种涵义，殡葬习俗实乃曾经的殡葬文明，殡葬文明也必将随着时间的推移而成为某种殡葬习俗。比如历史上的土葬以及殡葬相关繁复礼节实则代表着某种殡葬文明；进入现代以后，相对于伦理秩序下的祖先祭祀，人口规模的极大扩张、公共土地资源稀缺等问题更为突出，传统土葬形式及厚葬之风就成为不合时宜、需要摒弃的殡葬习俗，而火葬、环保葬形式及节俭要求则成为新的殡葬文明。
从殡葬习俗与殡葬文明之间的关系以及殡葬习俗所承载的社会文化与功能来看，传统的殡葬习俗中具有合理性的部分应当被给予尊重，但也应当注重与现代环保理念、土地资源充分利用等社会需求相结合，从而实现从殡葬习俗到殡葬文明的转化。例如，在拥有大量山地的乡村，用棺木进行土葬，只要不人为地修建豪华墓地，让棺木、墓地随着时间的推移而自然消失，这实际上对环保以及土地的合理利用并不会产生较大的冲击或是侵犯公共福祉，此时殡葬应当被视为个人事务而不应予以干预。政府若采取一律火化的政策，则忽视了殡葬习俗中的合理要素，进入了个人事务之边界。
总之，殡葬改革所欲实现的现代殡葬文明，既要蕴含对传统合理殡葬文化习俗的尊重，又要在此基础上涵括现代文明的绿色环保理念及社会需求，两者的融合与协调正是殡葬改革内在的核心逻辑，且构成了殡葬事务中的个人空间范围，这为政府对殡葬事务的干预划定了相应的边界。
2.转向公共事务的殡葬：以外部性为标准
自然人遗体处置权属于典型的私权范畴，例如自然人可以在生前通过声明、遗嘱或者协议等方式处分遗体；殡葬承载的是死者亲友的哀思，是一种私人情感，是个别的人与人之间的具体关系。因此，就殡葬事务本身而言，除了公葬或国葬，几乎不涉及公共事务。然而殡葬事务同样存在外部性，这取决于对死者遗体的处置方式及其具体所处的社会空间，包括社会的物理空间、文化空间和实践空间。当殡葬事务所处社会空间涉及公共利益与公共福祉，则此时殡葬事务方能纳入公共事务的视野，由政府对殡葬习俗中损害当地社会空间的部分进行调整。首先，殡葬事务如何安排、有多少空余的土地资源可以承载死者遗体取决于物理空间，需因地制宜。土地资源的分配利用与在该土地上生活的人们之利益息息相关，当土地资源不够充分时，殡葬事务中死者遗体处置的公共属性就会凸显，尤其在实行自然资源公有制的我国，殡葬与资源的公平使用相关联。例如，当受传统殡葬习俗中祖先崇拜、风水荫泽等观念的影响，催生出“活人墓”、“豪华墓”等丧葬陋习，需要大量占用以土地为主的公共资源且导致厚葬之风盛行时，殡葬事务便变成了一项公共事务，需要对这种浪费巨大社会资源和破坏生态环境的行为予以干预。其次，殡葬的形式与社会文化空间是相互作用的，殡葬受制于当地死亡观念、礼俗文化的同时，也具有构造社会价值和伦理、稳定社会秩序之功能，因而殡葬总是在个人与社会利益的张力中寻求个人意愿与社会文化间的平衡。当殡葬所处社会空间中的结构及环境发生变化时，消费、环保、社区、资源或其他影响殡葬的相关因素也随之发生变化，并反过来要求曾经立基于这些因素的殡葬习俗转向现代文明，从而适应新的公共空间。最后，殡葬事务的个人决策及责任取决于其所处的社会中人与人交往构筑的实践空间。换言之，殡葬事务始终要合理协调个人利益与公共利益之关系，妥善处理实践中存在的公平正义与公序良俗等社会价值，只是这种权衡会基于不同的实践空间有所调整。比如，由于死者遗体可能存在病菌等情况，其处置方式当然涉及公共卫生与生态环境保护等问题。
总之，从公共性的角度来看，政府干预殡葬事务具有正当性与合理性，但这种干预需要根据殡葬方式所涉及的公私属性与所处社会空间的不同作相应调整，即政府干预与调整的衡量标准应是殡葬事务的负外部性，而非殡葬的外在形式。殡葬改革的界限在于，政府不能因为殡葬事务的公共性而否定殡葬事务的私人属性，不能将所有殡葬事务均划为公共事务范畴而强制推行改革，同样，也不能对已进入公共事务范畴的不良殡葬现象疏于治理。
（二）殡葬服务的供给：区分政府供给与市场供给
进入到公共事务领域的殡葬服务自然地转变为一项公共任务，依照Hans Peters的国家任务理论，公共任务可以分为不同的等级，既存在可由私人单独完成或必须由国家完成的任务，也存在两者共同参与完成的任务。就殡葬行业而言，殡葬服务包含一整套多环节的流程，其中的遗体运输与安全卫生、丧事活动与社会秩序、遗体埋葬与土地资源等是需要重点处理的公共利益问题，这种公共属性决定了政府参与的必然性，但政府参与的程度则需要依情况而定。
通常而言，依政府参与程度的不同，可以将殡葬服务供给划分为两种模式。一是直接由政府或事业单位提供殡葬服务，其基点在于政府基于自身特性而且有着天然供给公共物品的优势：“政府是一个对全体社会成员具有普遍性的组织”，“政府拥有其他经济组织所不具备的强制力”。这些特点决定了政府在生产与供给公共物品方面可以通过行政命令划定公共物品的市场边界、有效进行再分配、限制低效率或无效的市场竞争、普惠性地提供公共物品等。政府供给的同时也存在巨大的寻租风险，因而需要完备的监督机制。实施这一模式的典型国家是日本，其殡葬管理侧重于公共福祉这一价值，火化场主要是公立性的，经营主体除政府机关外，也尽量以公益法人优先，在没有得到允许之前，任何人都不可经营此一领域。此外，私人也不得任意进行殡葬活动，以防止滥葬、影响小区或其他不特定公众权益等。二是由市场供给殡葬服务，政府对市场供给的过程实施监督。市场供给的优势在于如果能确保市场主体间公平充分的竞争，则市场中的经营者为了随时保持竞争力，将不断降低服务成本、提高服务效率与供给质量。如果要以公共物品供给的标准要求企业提供殡葬服务，除非有一定的政策支持或优惠激励，否则就会导致以营利为目的的私营部门供给公共物品所投入的成本无法得到补偿，使企业缺乏提供或改善服务的动力。
政府供给与市场供给各有优势，其供给责任的界定应当遵循辅助性原则，即如果市场有能力且能高效地完成公共任务，则此时由市场供给最优，若市场无法胜任具有重大公共利益的任务，则必须由政府接管。当然，在这两者之间，亦存在着很多双方共同参与但角色不同的情形。具体来说，以目前我国殡葬服务的市场划分来看，涉及公共利益并且需要政府参与的殡葬服务包括四类：一是基本服务，主要包括遗体接运（含抬尸、消毒）、存放（含冷藏）、火化、骨灰寄存等服务；二是延伸服务，包括遗体整容、遗体防腐、吊唁设施及设备租赁等；三是殡葬用品销售，如骨灰盒、寿衣、花圈等；四是公墓销售。针对这四类服务，政府参与的程度应有不同。首先，对于基本服务与公墓销售，因其关涉到基本需求且具备重大公共利益属性，因此政府必须对这一任务进行具体规划——包括定价、市场准入和监督等。其中，公墓的提供涉及土地规划问题，适宜由政府单独提供与运营，但市场主体并非无法完全胜任基本服务的提供，可考虑单独由市场主体或是市场主体与政府合作供给。在存在市场供给时，需要政府给予一定的政策支持或优惠激励，并随时监督市场主体在履行时是否合规。其次，对于延伸服务，其具有可选择性的特征且服务的提供并没有很高的技术门槛，因而适宜单独由市场主体供给，但政府需对供给情况进行必要的指导及监督。最后，对于殡葬用品，虽然其性质较为特殊但完全可以由市场主体供给，无需政府的介入，政府只需按照一般的市场规则实施监管即可。
用以上标准来衡量当前殡葬服务供给中的管办不分问题，可以发现其根源就在于市场主体参与过少而政府参与过多，且政府同时为服务供给者与监督者，最终导致殡葬服务的供给具有一定的行政垄断色彩，选择性殡葬服务、殡葬用品和墓地经营成为“暴利”产业。殡葬服务供给主体的确定不仅关涉殡葬产品与服务供给的数量与质量，也影响着针对殡葬行业的市场规制工具的选择及其发挥作用的范围。只有厘清殡葬服务的政府供给与市场供给的界限，才能在此基础上优化殡葬服务供给与管理的方式，避免政府介入的缺位、越位，进而从根本上祛除殡葬行业的垄断暴利。
来源：政治与法律编辑部，作者，蒋悟真，华南理工大学法学院教授
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