目  录

总  则 1

第一章 规划理念与目标 5

第二章 规划要求与策略 12

第一节 框定规模总量，规范土地利用 12

第二节 补齐制度短板，实现城乡共享 14

第三节 加强综合分析，合理确定选址 16

第四节 关注重点问题，完善服务体系 18

第三章 分类布局规划 20

第四章 分区统筹引导 24

第一节 分区统筹 24

第二节 需求与规模预测 25

第五章 规划实施保障 29

第一节 加强规划引导 29

第二节 完善政策机制 30

第三节 推动人文绿色殡葬 34

总  则

第1条 编制目的

为深入落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，牢牢把握首都城市战略定位，建设国际一流的和谐宜居之都，贯彻国家殡葬管理改革的方针政策，完善殡葬设施布局，加强殡葬设施用地规范管理，指导各区殡葬设施专项规划编制，并为后续各级各类殡葬设施的建设与管理提供依据，按照市委市政府统一部署，由北京市民政局、北京市规划和自然资源委员会组织编制本规划。

第2条 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，围绕建设创新、惠民、绿色、文明殡葬，践行新发展理念，全面深化改革，以满足人民群众殡葬服务需求为导向，以提升殡葬服务能力和水平为保障，以创新殡葬管理体制机制为动力，扩大殡葬服务供给，优化调整殡葬设施布局，提升殡葬服务管理水平，构建覆盖城乡、供给扩大、规范优质的殡葬服务体系，健全党委领导、政府负责、部门协作、社会参与的协同治理机制，推动形成文明健康、绿色生态的殡葬新风尚，为北京落实“四个中心”城市战略定位、履行“四个服务”基本职责、实现“建设国际一流的和谐宜居之都”的发展目标提供有力保障。

第3条 规划理念

1.坚持以人民为中心

把以人民为中心、满足群众殡葬需求作为出发点和落脚点，从切实解决好群众普遍关心的突出问题出发，聚焦群众殡葬方面的所急所需，坚持推进殡葬改革与完善殡葬服务供给相结合，优化殡葬资源配置，完善殡葬服务网络，建立基本殡葬服务制度，确保实现人人享有公益性基本殡葬服务。

2.坚持生态文明理念

始终把绿色文明理念贯彻殡、葬、祭全过程，倡导节约资源、绿色生态的安葬方式，尊重生命，维护逝者尊严，加强散埋乱葬源头治理，规范安葬行为，引导节地生态安葬，促进人与自然和谐共生。

3.坚持改革，移风易俗

把尊重生命、传承精神、生态文明的理念贯穿于殡葬改革全过程，贯彻社会主义核心价值观，弘扬优秀传统殡葬文化，发挥礼仪教化作用，把文明节俭治丧、节地生态安葬、文明低碳祭扫转化为人们的情感认同和行为习惯，树立殡葬新礼俗、新风尚。

第4条 规划依据

1.《中华人民共和国城乡规划法》

2.《中华人民共和国土地管理法》

3.《中华人民共和国环境保护法》

4.《中华人民共和国文物保护法》

5.《殡葬管理条例》

6.《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

7.《北京市城乡规划条例》

8.《北京市殡葬管理条例》

9.《北京城市总体规划（2016年—2035年）》

10.《中共北京市委 北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》

11.《关于推行节地生态葬的指导意见》（民发〔2016〕21号）

12.《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》（民发〔2018〕5号）

13.其他相关法律法规及政策文件

第5条 规划范围

规划范围为北京市行政辖区，总面积为16410平方公里。

第6条 规划期限

规划期限为2021年至2035年，近期到2025年，远景展望到2050年。

第7条 重点内容

本次规划坚持从实际出发，突出规划层次性及刚弹结合的管控原则，以“定原则、定总量、定结构”为主要任务，确定殡仪馆和经营性公墓的分类管控要求，提出公益性公墓的布局原则。公益性公墓的具体布局方案由各区殡葬专项规划按照本规划提出的标准和要求进一步研究确定，并结合相关乡镇国土空间规划、控制性详细规划、村庄规划等明确用地边界和相关规划指标，最终实现落图、落地。

第一章 规划理念与目标

贯彻殡葬改革方针，落实新总规要求，明确全市殡葬设施建设目标、原则及核心指标，不断提高殡葬设施建设水平，满足城乡居民多层次、多元化的殡葬服务需求，维护逝者尊严和公共利益，促进社会主义精神文明和生态文明建设，保障首都殡葬事业健康、可持续发展。

第8条 规划原则

1.创新理念、示范引领

借鉴国内外殡葬设施规划、建设和运营管理经验，以先进的理念指导全市殡葬设施体系构建，坚持高水平规划、高质量建设，在葬式结构、墓位标准、绿化及配套设施标准、生态化建设、殡葬礼俗等方面，充分发挥首都在全国殡葬行业发展中的示范引领作用。

2.生态优先、绿色发展

坚持生态优先原则，树立绿色殡葬观念。加强宣传引导，完善激励政策，逐步提高节地生态葬和立体安葬比例，推动葬式结构改革。加大存量用地整合、挖潜力度，提高土地利用效率，严控墓位建设标准，减少新增占地需求。落实生态环境和文物保护要求，加强绿化，降低干扰，实现殡葬设施与周边环境的协调统一。

3.公益惠民、补齐短板

将人民群众对美好生活的向往向生命全周期延伸，坚持基本殡葬服务公益属性，确保基本殡葬服务公平可及、群众受益，妥善处理政府、市场、社会的关系，提高政府公共服务保障能力。完善惠民殡葬政策，促进基本殡葬服务均等化，发挥殡葬改革在保障和改善民生中的积极作用。

4.分类施策、合理布局

统筹平衡，差异配置，分类指导，在框定全市资源总量的基础上，对不同区位、不同类型的殡葬设施提出差异化配置要求。城市地区以环境提升为重点，降低邻避效应，推进殡葬设施与城市生活相融合；农村地区以完善公益性公墓建设为重点，保障基本殡葬服务全市覆盖。

第9条 规划目标

坚持“保基本、全覆盖、多层次、可持续”的根本原则，统筹推进城乡均衡、生态节地、绿色人文、管理规范的殡葬设施规划建设，为首都殡葬事业的健康、可持续发展提供空间保障。

1.城乡均衡

构建以基本公益性殡葬设施为重点、以多样化经营性殡葬设施为补充、城乡均衡全覆盖的殡葬设施体系。重点完善公益性安置服务空白地区的设施布局，调整优化基础薄弱及服务饱和地区的安置资源结构，全面保障城乡居民安葬需求。

2.生态节地

坚定不移推行殡葬改革，加强供给与需求双侧引导，完善相关配套政策，推动安葬方式从传统墓穴安葬方式向骨灰格位存放、草坪葬、树葬、海葬等节地生态安葬方式逐步过渡。

3.绿色人文

提升殡葬设施建设质量，丰富人文内涵与服务功能，提高艺术品位和环境建设水平，形成与“国际一流的和谐宜居之都”目标相适应的环境品质，实现殡葬设施园林化、公园化。

4.管理规范

规范殡葬设施规划、建设和审批管理制度，将殡葬设施规划纳入相应层级国土空间规划，健全标准体系，建立多部门协作机制，强化执法监督，构建多层级治理体系，为首都殡葬事业健康发展提供制度保障。

第10条 分期目标

1.近期目标（2025年）

殡葬管理法规制度不断完善，城乡均等的殡葬设施体系基本形成，基本实现人人享有基本殡葬服务，生态节地安葬比例稳步提高，殡葬设施用地整治取得阶段性进展，多部门协作管理平台具备雏形，服务人性化、环境园林化水平持续提高。

——加强公益性公墓的布局优化和规模控制，以分区殡葬设施专项规划为抓手，进一步厘清现状、优化设施布局，基本实现公益性公墓服务乡镇全覆盖。

——确保现有经营性公墓数量不增加、规模不扩大；积极对接相关部门，腾退与禁限建要素矛盾突出占地；提高绿化及配套设施建设水平，全面提高服务质量。

——加强现有殡仪馆设备改造，提高节约资源、生态环保、污染物减排能力，加强配套设施及环境建设投入。推进与区域发展定位存在矛盾的殡仪馆的搬迁选址工作。

——试点殡仪服务站建设，可与公益性公墓建设相结合，为居民提供便捷的基本丧葬服务。

——以规划集中建设区和“三沿五区”为重点，稳步推进散坟迁移。

——取消土葬政策区。

——推进智慧殡葬建设，构建殡葬管理服务信息平台，推动殡葬服务线上线下融合发展。

2.远期目标（2035年）

殡葬设施体系、服务体系、制度体系、治理体系和文化体系全面建立、协调发展，更好地满足人民群众逝有所安的需求，厚养薄葬、文明节俭、生态环保的殡葬新风尚全面形成。

——全面形成城乡覆盖、均衡优质的殡葬设施体系，全面保障城乡居民多层次、多元化安葬服务需求。

——经营性公墓全面实现园林化建设，服务水平进一步提高，提供多样化、个性化、科技化殡葬服务。

——殡仪馆规模与布局基本稳定，综合殡仪服务能力、园林化建设水平、环境融合发展质量达到国际先进水平。

——有序开展殡仪服务站建设，形成原则上以乡镇为单元的城乡殡仪服务网络，满足城乡居民文明治丧需求。

3.远景目标（2050年）

殡葬改革不断深化，城乡均等的高质量殡葬设施体系全面形成，生态节地葬比例不断提高，智慧化水平持续提升，服务水平与群众需求和经济社会发展同步提高，引导城乡居民树立文明、现代、生态绿色的殡葬理念，全面实现规划目标。

第11条 指标与标准

本条规定的各项标准以现行法规标准和政策文件为基础制定。如后续相关法规标准和政策文件调整后出现与本节标准矛盾的情况，按照从严原则执行。

1.节地生态葬比例

大力推行节地生态安葬。推广不占或少占土地、少耗资源、少使用不可降解材料的节地生态安葬方式。严格控制墓位建设标准，不断提高节地生态安葬比例，引导从依赖资源消耗，逐步向绿色生态可持续发展转型。至2035年，全市新增骨灰实现100%节地生态化安置。

节地生态葬包括骨灰格位、草坪葬、树葬、海葬、节地墓位等。

加强宣传教育和政策引导力度，逐步降低传统墓穴葬比例。至2035年，全市年新增骨灰安置量中的节地型墓葬、立体葬、生态葬比例力争达到5:3:2。

公益性公墓应充分发挥引导葬式改革、推广生态节地安葬的示范带动作用，进一步控制传统墓穴葬比例。公益性公墓中的墓葬数量不应高于骨灰安置总量的40%，节地型墓葬、立体葬、生态葬比例按照4:4:2进行引导。

2.公益性公墓服务覆盖率

建立城乡均等的基础殡葬服务体系。加大城乡公益性节地生态安葬设施建设力度，因地制宜、科学合理规划选址，提供树葬、撒散、骨灰存放等多样化节地生态安葬方式，提高建设管理和服务水平，提高群众认可度和满意度。至2035年，全市公益性公墓乡镇服务覆盖率达到100%；新增骨灰公益性公墓安置比例力争由现状的30%提升至50%左右。

3.墓位建设标准

安置骨灰的独立墓位（单穴）占地面积不得超过0.5平方米，综合占地不得超过2平方米；合葬墓位占地面积不得超过0.8平方米，综合占地不得超过2.5平方米。骨灰安放格位的单位建筑面积指标不大于0.25平方米，综合占地不得超过0.5平方米。

综合占地指集中墓区内每个墓位占用的平均用地面积，计算方法为各类集中墓区的总面积除以该类墓区内可容纳的骨灰总量。综合占地为间接计算型指标，不可直接测量获得。

集中墓区指某类墓位相对集中分布的区域，包括墓位自身占地（即净占地）及相邻的道路和绿化用地，不含集中成片的绿化和配套设施用地。

生态葬用地计入绿化用地（不含海葬）。其中，草坪葬每穴占地面积宜控制在0.1平方米以内，树葬每穴占地面积宜控制在0.5平方米以内。

安置遗体的墓位（含合葬墓位）占地面积不得超过4平方米。

各类墓位的墓碑高度不得超过地面0.8米，鼓励墓碑小型化、艺术化或不设碑。

第二章 规划要求与策略

严格控制总量，推进城乡共享，优化管理层级，强化时序管控，尊重民族习俗，推动殡葬设施规划建设在普惠化、节地化、生态化、人文化、绿色化方面向更高水平迈进，形成布局合理、功能齐全、惠民公益、绿色生态的殡葬设施网络。

第一节 框定规模总量，规范土地利用

第12条 严格控制总量

在保障城乡居民殡葬需求的基础上，坚持节约集约利用土地，充分利用存量资源，严格控制殡葬设施数量及占地规模。至2035年，全市各类殡葬设施占地总规模原则上不再增加（现状占地规模不含散坟和集中埋葬点）。逐步建立以公益性服务为主体的殡葬设施发展格局，优化公益性公墓布局，压缩现状占地，形成与安置容量相适应的发展规模。除特殊情况外，全市原则上不再新增殡仪馆和经营性公墓审批，进一步加强规模管控和用地规范化管理。

1.殡仪馆：基本保持现状

现有殡仪馆占地规模可满足未来长期全市火化处理能力要求。除特殊情况外，至2035年，原则上不再新增殡仪馆审批（不含迁建）或扩展占地。

2.经营性公墓：全市资源统筹

现有经营性公墓占地规模可满足至规划期末全市骨灰有偿安置需求。除特殊情况外，至2035年，原则上不再新增经营性公墓审批或扩展占地。

3.公益性公墓：合理控制增量

应以安置范围内的服务人口、公益性骨灰安置比例和散坟迁移任务合理预测公益性骨灰安置需求，严格按照葬式结构和占地标准进一步估算安置用地需求。至2035年，力争将公益性公墓占地总规模压缩至现状的70%左右。

根据《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，未来全市常住人口将长期稳定在2300万左右，考虑墓位租期届满后的循环利用和节地生态安葬方式的推广普及，预计2035年后，全市殡葬设施总体规模将长期保持稳定，不再出现大规模增长。

第13条 严守“红线”要求

严格落实两线三区、饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位等禁限建要素管控要求，按照相关法律法规要求，合理确定用地范围。

禁止建设要素管控线内禁止一切新增殡葬设施建设。现有设施应系统梳理民政、规划、建设等部门相关审批手续，与禁建要素主管部门充分协商，逐个制定处理方案。

第14条 严格土地用途管制

严格落实土地用途管制制度，推进殡葬设施用地管理规范化。新增设施需严格按照相关法律法规要求进行土地用途管理。现有设施需系统梳理民政、规划、土地和建设相关手续，核实土地权属、现状、规划用地性质和土地租赁合同，确认用地范围，手续不全部分需补办相应手续，腾退部分应优先还林还绿。

第二节 补齐制度短板，实现城乡共享

第15条 打破二元分置，实现城乡共享

打破城乡界线，针对过去城市地区过度市场化经营、农村地区依靠农民自我服务导致的高价墓和私埋乱葬屡禁不止等问题，突出公益导向，将公益性骨灰安葬服务对象由农村居民扩展至城乡居民，打破垄断、平抑价格，解决供需失衡、结构失调、价格过高问题，补齐城镇居民无公益性安置服务短板，提高农村地区公墓建设管理水平，确保人人享有公益性基本殡葬服务，实现城乡殡葬设施共建共享。

加强经营性公墓兜底服务功能。在不宜建设公益性公墓的城市化地区（如中心城区、新城集中建设区），以及人口密度过低、安置需求小于公益性公墓建设最低容量的地区（如山区乡镇），鼓励由临近的经营性公墓承担部分公益性骨灰安置任务，节约土地资源，降低运营维护成本。经营性公墓应提供数量不低于10%的保障性生态节地安葬设施用于兜底服务。

第16条 优先保障公益性骨灰安置设施建设

以保障城乡居民安葬需求为前提，按照节地生态、规模适度、公益惠民原则，优先建设公益性骨灰堂，统筹建设公益性公墓，保障公益性殡葬设施用地，推动形成以公益性为主体、经营性为补充、节地生态为导向、城乡统筹兼顾的骨灰安置服务供给格局。

第17条 重构管理体系，提升设施管理层级

建立长效管理机制，提升设施管理层级，加强资源统筹。构建“市—区—乡镇”三级公益性公墓体系，以市、区为建设审批和资源统筹层级，以乡镇为基本管理层级，将村级公墓纳入乡镇级管理，实现大范围资源优化配置，避免重复建设，提高管理效率和规范性，提升服务水平。

1.建立村墓镇管制度

明确公墓管理层级，以区为单位制定公益性公墓规划建设方案，以乡镇为单位统筹规划实施，由市级进行审定。强化乡镇政府管理责任，完善考核办法，健全评价标准。现状村级公益性公墓由乡镇政府统一管理、运营，切实扭转目前部分村级公墓存在的举办主体不明、监管不到位、违规对外销售等问题。

2.完善乡镇级公益性公墓建设管理

以乡镇级公益性公墓为重点，统筹推进基本殡葬服务全覆盖。强化公益性公墓乡镇集中管理，实现科学合理的骨灰安置容量，提高管理水平，节约集约利用土地资源。鼓励打破乡镇辖区限制，综合安置需求量、公墓规模合理性和安置服务便利性，统筹划定乡镇级公墓骨灰安置服务范围。

人口分布分散、交通条件较差、不适宜建设乡镇级公墓的地区，可以以村级公益性公墓作为补充。通过设置公益岗位、聘请专业人员等方式，加强后续维护管理，逐步改变农村墓地无人管、环境差等问题。

3.强化市级资源统筹

加强市级层面对全市骨灰安置资源的统筹力度，在全市范围内进行资源调配，统筹解决中心城区居民公益性骨灰安置需求。

第三节 加强综合分析，合理确定选址

第18条 多要素综合确定选址

殡葬设施选址应以满足相关法律法规和技术标准规定的禁止性要求为前提，统筹考虑人口分布、功能布局、交通区位、文化心理等多方面因素，合理确定用地位置与服务范围。

人口布局方面，应优先在安置需求较高区域周边选址，降低交通成本。功能布局方面，应避让集中建设区、人口密集区、生态功能突出或生态敏感地区，避免功能干扰。交通方面，应优先于高速公路、快速路及干线公路周边区域选址，方便居民祭扫，但需注意避免紧邻“三沿”地区，以免造成不良视觉影响。文化心理方面，应与住宅区、村庄、学校、医院等敏感功能建筑保持适度距离，缓解周边居民心理压力。

殡仪馆选址应同时满足卫生防护距离要求。

第19条 强化时序管控，滚动释放空间资源

1.坚持需求导向，避免盲目占地

结合当地习俗、交通和地理条件，以安葬意愿调查和需求预测为依据，优先选择意愿强、需求大的地区试点建设公益性公墓，根据试点经验逐步推广，避免一次性盲目铺开，造成土地和资源浪费。

2.分期分批建设，减少环境干扰

以3—5年为周期估算安置需求，分期分批进行墓穴建设，未利用土地应先期用于绿化，原用地性质为农用地或林地的应维持原使用功能。

3.强化动态管控，建立增减挂钩机制

建立殡葬用地增减挂钩机制，以保障城乡居民殡葬服务需求为前提，将禁限建要素和违法违规用地清退释放出的土地资源与新增公益性公墓用地挂钩联动，保持全市殡葬设施用地总量相对稳定，进一步提高公益性公墓的土地节约集约利用水平，实现用地规模稳中有降。公园绿地、林地和耕地中的散坟和集中埋葬点在迁移后应恢复原有功能。

4.优先存量资源

以兼顾安置容量与服务便利度为前提，充分依托现有设施，大力挖潜已占土地资源，尽量避免另行选址新建，减少邻避影响范围。新增设施应优先利用减量腾退用地和荒山瘠地。

第四节 关注重点问题，完善服务体系

第20条 明确重点区域，平稳推进散坟迁移

鼓励结合城镇化发展和重点功能区建设，对现有散坟和集中埋葬点进行撤并整合和依法改造。坚持“先建墓、后搬迁”的基本原则，以中心城区、“三沿五区”、重点功能区和重大项目建设区为重点，建立治理台账，制定实施计划，平稳推进散坟、集中埋葬点迁移。鼓励采用生态葬、立体葬的方式进行迁移安置，研究制定相关政策，对采用上述安置方式的权利人给予适度奖励。

非重点区域的散坟和集中埋葬点，可结合权利人和村集体意愿制定具体处置方案，具备条件的集中埋葬点可就地整改提升为公益性公墓，纳入规范管理。

第21条 全面推行火葬，取消土葬政策区

落实国家葬式葬法改革要求，以生态、文明、绿色、环保为原则，全面推行火葬。综合考虑公益性公墓建设情况和交通条件，在保障人民群众安葬需求的基础上，合理制定土葬政策区调整实施计划。在2025年前取消土葬政策区，实现市域范围内火葬区全覆盖，市域遗体火化率达到100%。鼓励现状土葬政策区的乡镇试点建设殡仪服务站，做好改革过渡期的衔接服务。

第22条 尊重民族习俗，保障多元服务需求

尊重少数民族丧葬习俗，维护民俗团结和社会稳定。按民族习俗实行土葬的，应在少数民族公墓集中埋葬。鼓励允许土葬的十个少数民族群众自愿选择火葬。

少数民族骨灰安置设施的建设管理应参照一般公墓，少数民族乡镇和村可建立公益性公墓，并加强规范化管理。加强少数民族节地生态葬法研究和传承创新，推行绿色土葬，使用可降解棺材或包裹物，推动地面标志物生态化、微型化。

研究制定尊重和保护少数民族合法权益、规范少数民族殡葬工作的地方性法规，对少数民族殡葬用地、经营服务、丧葬事务管理等问题做出规范性规定。

第23条 加强政务保障，支撑政治中心建设

提高现有殡葬设施对国家党政机关重大丧事活动及安葬需求的保障能力。提升八宝山殡仪馆环境品质和配套设施建设水平，提高对国家党政机关重要丧事活动的保障能力。提升八宝山革命公墓环境质量，加强悼念瞻仰、爱国主义教育、政德教育和生命文化教育功能，建设成为全国规格建制最高、红色教育资源最为丰富的园林式公墓。

第三章 分类布局规划

以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性为前置条件，按照布局要求和建设标准，对殡仪馆和经营性公墓进行分类规划，对公益性公墓建设提出引导性要求，统筹平衡区域资源，补齐局部供给短板，推进全市殡葬设施布局优化，构建覆盖城乡的殡葬设施体系。

第24条 殡仪馆

规划殡仪馆基本维持现状总体格局和占地规模，原则上不再新增审批（不含迁建）。按照迁建型和保留型2类，分类提出殡仪馆规划管控要求。

1.迁建型

迁建型殡仪馆指需另外选址建设的殡仪馆。考虑到殡葬设施特殊性，迁建型殡仪馆近期可保留现状用地及使用功能，远期结合周边规划实施时序，适时启动选址及搬迁工作。新馆的选址建设需符合相关规划及规范标准。

2.保留型

保留型殡仪馆指现状保留的殡仪馆。

（1）确定用地范围

应在腾退违法违规占地、协调处理禁限建要素矛盾用地并补办相关手续后，确定规划用地范围。范围一经确定，原则上在2035年以前不再调整。

（2）合理控制处理量

通过预约限流等手段，适度控制年火化量1.5万具以上的大型殡仪馆的遗体处理量，避免人群过度集中，影响正常运营管理。

（3）优化提升配套水平

部分殡仪馆存在配套服务设施不足（包括停灵、守灵、遗体告别场地和停车场等）、绿化及环境品质不高等问题，应按照本规划及相关规范标准要求，合理配置配套服务设施，提高绿化水平，提升殡仪服务质量。

第25条 经营性公墓

经营性公墓服务全市居民，以承担骨灰有偿安置为主，兼顾公益性兜底服务功能。严控经营性公墓规模总量，除特殊情况外，全市原则上不再新增审批。按照严控型、限容型和保留型3类，分类提出经营性公墓规划管控要求。

各类经营性公墓应在明确治理方案、腾退违法违规占地、协调处理禁限建要素矛盾用地并补办相关手续后，确定规划用地范围。范围一经确定，原则上在2035年以前不再调整。

1.严控型

严控型公墓指与禁止建设要素冲突较大的公墓。应停止新增建设，与禁建要素主管部门充分协商，进一步研究制定压缩用地、生态化改造、局部腾退或搬迁的具体方案。无法搬迁的公墓应加强已安置墓区的生态化改造，已安置墓穴租期届满后原则上不再续租，逐步缩小墓区规模，保留必要的配套设施用地。

2.限容型

限容型公墓指位于生态敏感地区、墓区比例过高、建设适宜性较差或与周边地区功能定位存在一定矛盾的公墓。应降低开发强度，严控集中墓区规模，以现状资源挖潜为主，可新增少量墓位。

3.保留型

保留型公墓指与禁限建要素基本无矛盾、建设适宜性较好、与周边地区功能定位无矛盾且未利用空间较为充足的公墓。在规划用地面积不扩大的前提下，可适度增加墓位。

第26条 公益性公墓

公益性公墓主要服务辖区居民。全市现有公益性公墓占地规模已超出规划期末骨灰安置需求，但空间布局不尽合理，占地超标、局部扎堆问题较为突出，安置服务覆盖率不高，需在整体规模压缩的前提下，进行局部优化和补充。

1.节约用地，控制总量

合理估计新增骨灰安置量和散坟、集中埋葬点迁移需求，实现与安置需求相适应的占地规模。至2035年，力争将全市公益性公墓占地规模压缩至现状的70%左右。

2.乡镇统筹，合理配置

以乡镇行政辖区为基础，综合考虑服务人口规模，统筹配置公益性公墓。原则上，每个乡镇可建设一处乡镇级公益性公墓，属于现状已建成多处并已投入使用、保障少数民族特殊需求、承担大量散坟迁移或辖区外安置任务等特殊情况的，可按照相关标准与要求提出合理的规划建设方案。鼓励打破乡镇辖区限制，人口规模较小的乡镇的可与相邻乡镇合建，人口分布较为分散的地区可以村级公益性公墓进行补充。

3.适宜规模，集约高效

公益性公墓的建设规模应根据服务范围内的骨灰安置需求合理确定，最大骨灰容量不应超过20000个、占地规模不超过3公顷，最小骨灰容量不宜小于5000个，规模过低不利于集中管理，容易造成运营困难。

本规划仅提供公益性公墓设置标准和建设引导，需要在后续分区专项规划、乡镇国土空间规划、控制性详细规划、村庄规划等规划中进一步明确布局、落实用地。

第27条 殡仪服务站

目前全市尚无由民政部门审批建立的殡仪服务站，需要结合全市取消土葬区改革工作的推进，进一步明确服务内容、设置标准和规划布局，试点以乡镇为单位建设殡仪服务站，满足群众由土葬转变为火化带来的殡、葬、祭全流程服务改变需要的遗体入殓、暂存、守灵、告别和祭奠等服务，也可与公益性公墓设施建设结合。

第四章 分区统筹引导

细化分解全市殡葬设施建设任务，明确殡仪馆、经营性公墓和公益性公墓分区域统筹引导要求，提出公益性公墓安置需求和用地规模预测标准，系统指导后续相关规划和设计方案编制。

第一节 分区统筹

第28条 殡仪馆统筹

加强殡仪馆火化服务的全市统筹。通过预约限流、疏导分流等措施，引导年火化量1.5万具以上大型殡仪馆的火化需求向临近殡仪馆适度分流，避免人流、车流过度聚集。加强相关鼓励政策研究，引导火化需求合理分散。

第29条 经营性公墓统筹

经营性公墓遵循市场主导、自愿选择的基本原则，各区供给情况与安置需求无对应关系。现状经营性公墓大多位于西部和西北部浅山区，有利于对西部、北部各区及中心城区居民的服务保障，但对通州区、顺义区、平谷区等东部地区的服务能力相对较差。在严控经营性公墓规模的总体要求下，东部地区应加强移风易俗宣传，在规范公益性公墓建设管理的前提下，引导经营性公墓需求向公益性公墓转移，缩小或平衡经营性公墓需求缺口，方便百姓就近祭扫。

第30条 公益性公墓统筹

公益性公墓在存量空间整体充裕的情况下，局部地区仍面临较大缺口，如中心城区、密云区和通州区等。针对不同区的不同特点，提出差异化的公益性安置资源统筹策略。

中心城区安置缺口主要通过经营性公墓兜底服务进行补充，兜底服务部分基本可以满足中心城区居民的新增公益性骨灰安置需求。对于散坟治理部分的安置缺口，考虑居民就近祭扫的治丧习俗，允许散坟治理任务较重的区建立公益性公墓进行集中安置，首都功能核心区禁止公墓建设。

中心城区以外的区，坚持规模控制与短板补充相结合的基本原则，对于存量空间超出安置需求的区和乡镇，应加强未利用空间的规模管控；对于存在安置缺口的区和乡镇，可按照本次规划确定的标准和要求，适度新建公益性公墓。

第二节 需求与规模预测

本节对公益性公墓安置需求和用地规模预测方法进行了详细说明，以规范并指导后续相关规划和设计方案的编制工作。

第31条 安置需求预测

骨灰安置需求主要包括新增骨灰和散坟（集中埋葬点）迁移两部分。

1.新增骨灰

新增骨灰安置量根据服务范围内的人口数量、死亡率、安置率、公益安置比例、服务系数等要素预测得出。按以下公式测算：

新增骨灰安置量（份）＝服务人口（人）×年死亡率（‰）×安置率（%）× 公益安置比例（%）× 服务系数（份/人）

公式要素解释：

（1）服务范围：公益性公墓需在审批手续中指明服务范围，原则上应以区、乡镇或村为基本单元，可跨单元共建共享，但服务范围不可重叠。

（2）服务人口：服务人口为服务范围内的常住人口，应按照户籍人口、常住外来人口两类分别统计。

（3）死亡率：需至少分析服务范围内常住人口前三年的死亡情况。有条件的地区应分别统计户籍人口和常住人口死亡情况，延长分析周期，并综合考虑人口年龄结构特征，合理预测规划期内死亡人口数量。

（4）安置率：指服务范围内骨灰安置总量占死亡人数的比例，户籍人口安置率可按100%估计，常住外来人口安置率应参考历史情况和发展趋势综合确定。近年全市常住外来人口安置率约10%左右。

（5）公益安置比例：指公益性公墓骨灰安置量占服务范围内骨灰安置总量的比例，应根据居民骨灰安置意愿调查合理确定。如无调查作为支撑，城镇地区可按骨灰安置需求总量的10%—30%估算，农村地区可适度提高估算比例。

（6）服务系数：指服务年限，应结合规划期限与墓位使用期限综合确定，原则上不超过20年。

2.散坟（集中埋葬点）迁移

各区在编制相关规划或殡葬设施设计方案时，应对辖区内散坟和集中埋葬点情况进行排查，梳理占地面积、坟墓数量和形成时间等基本情况，制定详细的迁移方案和实施计划。

第32条 用地规模估计

公益性公墓用地由集中墓区用地、配套设施用地和集中绿地三部分组成。总用地规模以骨灰安置容量为基础，按照以下公式测算：

总用地规模（公顷）= 骨灰安置容量（份）× 穴均综合占地（平方米/份）÷ 集中墓区比例（%）÷ 10000

可参考以下两个情景的穴均占地情况，快速估算用地规模。

1.规划期末目标穴均占地面积

以公益性公墓葬式结构引导值（节地型墓葬、立体葬、生态葬安置比例4:4:2）和墓位建设标准（节地型墓葬按双穴估算）为例，新建公益性公墓的穴均综合占地面积约0.7平方米，穴均总占地面积约1.1平方米（集中墓区用地比例按65%估算）。

2.规划期内平均穴均占地面积

考虑葬式结构由现状（近年全市节地型墓葬、立体葬、生态葬安置比例约8.5:1:0.5）向目标逐渐过渡的动态过程，规划期内平均穴均综合占地面积约0.9平方米，穴均总占地面积约1.4平方米（集中墓区用地比例按65%估算）。

穴均综合占地的用地统计范围为集中墓区。穴均总占地的用地统计范围为公墓总用地，计算方法为公墓总用地规模除以骨灰安置容量。

第五章 规划实施保障

坚持规划引领，完善政策机制，加大宣传力度，提高建设水平，推广大数据、“互联网+”等创新技术在殡葬领域的应用，明确近期重点任务，推动全市殡葬设施布局合理、运行有序，保障各项建设与管理按照规划有效实施。

第一节 加强规划引导

第33条 坚持规划引领

1.建立健全殡葬设施规划体系

将殡葬设施规划建设纳入国土空间规划体系，落实殡葬事业改革和节约土地资源的总体要求，科学预留殡葬设施用地，优化殡葬设施布局，保障殡葬事业可持续发展。各类殡葬设施的新建、改建和扩建工程必须在符合规划的前提下进行。

2.加强相关规划间的衔接与统筹

加强殡葬设施规划与国民经济和社会发展规划的衔接，将殡葬重大项目、重点工程纳入统筹；加强殡葬设施规划与民政事业发展规划、殡葬事业发展规划的统筹，确保殡葬设施规划任务与殡葬事业发展目标相协调，与民政中心工作相契合，多规统筹，形成合力，共同推动殡葬事业可持续发展。

第34条 建立评估维护机制

结合全市城市体检评估工作，建立殡葬设施规划实施评估机制。对规划确定的节地生态葬比例、公益性公墓服务覆盖率等核心指标，以及已用和未用资源情况、安置需求和供给能力进行定期评估，以评估结果作为下一个阶段建设规划编制和规划实施的重要依据。

结合评估结果，开展规划动态维护。采取完善规划实施机制、优化调整建设规划和年度实施计划等方式，确保专项规划确定的各项内容得到落实，并对规划实施工作进行反馈和修正。

第35条 探索土地复合利用

在符合相关法律法规的前提下，探索在林地、草地等适当场所划定一定区域进行林地、草地与墓地复合利用，实施节地生态安葬。土地复合利用应以不改变林地原有用途为前提，骨灰容器、埋深、标志物形式、配套设施建设等具体要求由民政部门与园林绿化主管部门、规划自然资源主管部门共同研究确定。

第二节 完善政策机制

第36条 完善制度标准

坚持问题导向，紧扣实践需求，围绕重点问题，进一步完善殡葬设施规划建设、丧事活动管理、殡葬行政执法等方面的标准和规范，建立健全殡葬管理制度体系。

待《殡葬管理条例》修订完成后，配合立法部门及时启动《北京市殡葬管理条例》的修订工作，制定公墓管理办法、殡仪服务站管理办法和建设标准、骨灰节地生态安葬规范等地方标准和规范文件，明确经营性公墓风险防范和后期维护管理、公益性公墓建设管理等核心内容，规范殡葬建设管理，为加快现代殡葬转型提供法制保障。

第37条 严格审批管理

落实“谁审批谁监管”工作要求，明晰审批管理权限，严格以规划为依据审批殡葬设施和开展建设活动。现状规模较大的集中埋葬点可就地整理提升为村级公益性公墓，按规定流程补办审批手续；未申请提升为公益性公墓的，参照散坟管理，逐步迁移至公益性公墓。

第38条 强化部门协作

坚持党委领导、政府负责、部门协作、社会参与、法制保障的工作原则，加强力量统筹、资源整合和政策衔接，明确职责分工，完善政策措施，加强目标考核，强化责任落实，形成权责清晰、齐抓共管、治理有效的协同监管机制。由民政部门发挥牵头作用，主动协调规划与自然资源、财政、发改、园林绿化、生态环境、文物、住建、物价、司法、工商、民族宗教、卫生等有关部门，通过定期召开会议、通报工作情况、联合督查执法等方式，逐渐整合形成一套行之有效的协作机制，规范对殡葬设施规划建设的管理、监督和处罚程序。乡镇政府、街道办事处和村（居）委会依法做好殡葬相关工作，有效解决殡葬领域重点难点问题，形成推动殡葬改革发展的合力。

第39条 完善基本殡葬服务制度

以保基本、普惠性、均等化为目标，强化殡葬服务公益属性，加强政府责任与投入，将基本殡葬公共服务和殡葬管理工作经费列入财政预算。建立完善基本殡葬公共服务制度，结合实际制定基本殡葬服务项目清单，将遗体接运、暂存、火化、骨灰寄存、生态安葬等治丧基本服务项目纳入清单，优先保障重点优抚对象和特困人员、最低生活保障对象以及其他困难群众免费享有。同时，根据群众需求状况，适时增加新的服务项目、不断扩大覆盖人群、提高保障标准。完善节地生态安葬奖补制度。

第40条 强化疫情应对措施

切实做好疫情期间防控，加强机构工作人员安全防护，严格落实设备和工作场所消毒、通风等防控措施，严格按照操作流程处置疫情感染遗体，设立专用通道和专用火化炉。严控疫情期间殡葬活动规模，从严从简举办，严格吊唁过程管理。制定疫情期间祭扫高峰应急处置预案，通过预约分时限流、倡导网上祭扫、提供代为祭扫服务、暂停群体性祭扫活动等多种形式，减少人员聚集活动，防治交叉感染。

强化殡葬设施对疫情防控的主动应对能力。迁建型殡仪馆的选址工作需充分考虑与服务需求中心（包括人口密度中心、转染病医院等）的距离关系，缩短运送距离，降低传染风险，并结合相关规划，对遗体接运主要通道进行预先设计，保障遗体在非常时期得到及时处理。在建筑设计阶段，对专用通道、专用火化炉、特殊骨灰寄存设施、限流及测温设备等的空间需求进行提前考虑，防患于未然。

第41条 加强执法监督

强化监督管理，严格建设审批，严控规模总量，严肃查处未批先建、私自扩大用地规模、建设销售超标墓穴等新增违法违规行为，稳妥有序处理存量违法违规问题，逐步形成规范化、法制化殡葬设施管理体系。

推进执法重心下移，加大区级殡葬执法能力建设，加强执法力度。提高一线执法队伍、执法人员能力建设，完善执法标准规范，配齐配全执法设备装备，综合运用信息化、智能化手段，提升殡葬执法监管的科技化水平。推动审批许可、年检年报、执法检查等信息数据互联共享，形成问题联治、工作联动、违法联惩的工作机制，构建政府监管、行业自律、社会监督“三位一体”的殡葬设施执法检查体系。建立健全合法公墓年度执法检查制度，及时查处取缔非法殡葬设施，加大对违法行为人的联合惩戒力度，确保殡葬设施专项规划顺利推进实施。

第42条 构建治理体系

加强基层治理能力建设，提升治理效能。在持续完善基层殡葬服务保障条件基础上，注重发挥基层党组织、红白理事会等社区社会组织作用，设立殡葬信息员，建设好基层殡葬服务管理的平台和机制，打通政策落实“最后一公里”。

加强殡葬系统干部素质提升，提高治理能力。通过多种途径、多种形式加强殡葬系统干部职工在职培训、业务交流及党纪法规教育学习，提高应对殡葬改革复杂局面、解决棘手问题的能力，提高综合治理、依法治理、系统治理、源头治理水平。

第43条 加强督查考核

加强殡葬工作政策落实情况的督查考核，定期或不定期地对是否存在对违规土葬、散埋乱葬行政不作为的问题，是否能够及时跟进对殡葬服务机构的事中事后监管，是否能够落实惠民扶持政策等问题进行检查，对发现的问题逐项整改，加强跟踪分析和通报。建立健全殡葬工作考核评价机制，把火化率、节地生态安葬率、火化设施设备更新改造率、公益性公墓服务覆盖率等衡量改革发展成效的重要指标纳入考核范围。

第三节 推动人文绿色殡葬

第44条 推进移风易俗

强化政策激励与宣传引导，提高群众认同度参与度，持续推进移风易俗。

以殡葬服务机构和社区为平台，充分发挥新媒体传播优势，深入宣传殡葬法规政策，培育推广新型殡葬礼仪，普及科学知识，传递文明理念，引导群众转变观念、理性消费、革除陋俗，树立厚养薄葬、文明节俭、生态环保的殡葬新风尚。宣传厚养薄葬生命礼仪观念，引导安置形式由保留骨灰向不保留骨灰逐步过渡。

推广“殡”“葬”分离，试点建设殡仪服务站，就近为居民提供集中治丧场所，合理设置祭扫专门区域，引导群众文明治丧、低碳祭扫。

把移风易俗与美丽乡村建设相结合，研究制定本地丧葬礼仪规范指引，指导完善村规民约，明确陋习与新风的界限。稳妥有序推进散埋乱葬治理，改善农村社区环境，遏制大操大办、相互攀比等陈规陋习。

针对殡葬改革工作的特殊性和敏感性，坚持改革力度、发展速度、群众承受程度相结合，倾听群众意见呼声，持续稳步推进移风易俗。坚持疏堵结合，针对基本殡葬服务保障、生态节地安葬奖励、文明祭祀行为引导等重点方面，加快出台鼓励性、引导性政策措施，完善服务设施，提升服务管理水平，以先进的设施、优质的服务、有力的保障赢得群众的认可与支持。

第45条 加强精细化设计

以艺术化设计改变公众对殡葬设施的固定印象，提升殡葬设施与景观环境的协调性，提高环境美学品味，有机融入自然、生命和艺术主题，打造融绿色、生态、人文为一体的现代化生态殡葬设施。提高公墓绿化水平，充分发挥绿色植物在美化环境、舒缓气氛、降尘降噪等方面的积极作用。加大配套设施建设和管理维护力度，从使用者需求出发，对等候区、休息室、追思场所、洗手间、殡葬用品销售区等配套服务设施进行合理设计和布局，优化祭扫服务体验。

第46条 植入多元功能

加强多元功能植入，使殡葬设施融入城市生活，实现从消极空间向积极场所的转变。可以名人纪念、博物馆、生命教育和爱国主义教育等作为主体功能，适度引入餐饮、短时客房、活动场地、纪念品销售等配套功能。通过核心功能、主体功能与配套功能的有机组织，改变传统殡仪活动阴沉、刻板的氛围，通过告别与祭奠，加深公众对生命与死亡的理解。

第47条 完善交通支撑

建立以公共交通为导向的殡葬设施交通支撑系统，多途径保障高峰期公众祭扫需求。在公共交通方面，殡葬设施周边应至少规划1条公交线路。在祭扫高峰期，应有针对性地提高发车频率，规模较大的公墓应开通临时祭扫专线。在道路交通方面，提高设施周边道路硬化水平，相邻道路等级应在支路等级以上，红线宽度不小于20米。在停车管理方面，应根据服务容量合理配建停车设施，规模较大且用地紧张的，可将停车场与公交场站结合建设。考虑祭扫平高峰停车需求差距，鼓励将停车设施与绿化结合设置，避免过度建设停车场造成土地浪费；鼓励在祭扫高峰期合理利用路侧停车位及周边设施保障停车需求。

第48条 建设智慧殡葬

发挥互联网、大数据在殡葬改革宣传、殡葬行业监管、殡葬服务、祭扫追思方面的积极作用，推进智慧殡葬建设。构建殡葬管理服务信息平台，推动跨层级、跨系统、跨部门殡葬信息、死亡信息互联互通共享。提高殡葬在线政务服务水平，方便群众在线获得权威快捷的信息支持，提升政务服务质量。推动殡葬服务线上线下融合发展，推广网上预约、合同网签、远程告别、网上支付、网络祭扫、网上评价投诉等服务。推进殡葬大数据治理，建立基础殡葬信息数据库，加强和改进殡葬服务监管，治理网络虚假有害殡葬服务信息和服务项目。